[摘要] 《佛山城市总体规划（2012-2020）》公示，“1+2+5”组团式发展格局将形成，三新一老支撑强中心战略。强中心带发展 十字轴强“脊梁”，佛山市城市发展新一轮总规明确，“强中心、多组团”的网络型城市空间结构。
佛山市将形成“1+2+5”新的组团式发展格局。《佛山城市总体规划（2012-2020）》（以下简称《总体规划》）2013年4月25日起公示，将引领我市未来9年的城市发展建设。
本次《总体规划》的规划期限为2012~2020年，其中近期2012~2015年，远期2016~2020年。《总体规划》将我市的城市性质表述更为具体：“先进制造业基地，国家历史文化名城，珠三角核心地区辐射粤西沿海、西江流域的商务、物流中心和交通枢纽。”2020年，佛山市域常住人口910万人，城乡建设用地1155.69平方公里；中心城区常住人口220万人，城市建设用地217.16平方公里。
在城市结构方面，新的《总体规划》继承了此前组团城市发展理念并进行了完善，提出我市要加快推进佛山新城崛起、桂城千灯湖片区拓展、绿岛湖都市产业区建设和禅城老城区改造提升，“三新一老”支撑“强中心”战略。同时，加快中心城区、大良-容桂和狮山两个副中心，以及5个组团中心建设，形成“1+2+5”组团式发展格局。此外，我市还保留若干镇区未划入组团。同时，强化产业向园区集聚，结合轨道交通枢纽建设功能混合的TOD社区，引导土地集约高效利用。
制图/骆嘉明
在2002年我市形成了《城市发展概念规划》，确定“2+5”组团城市发展结构，随着《珠三角改革发展规划纲要的实施》，以及一批轨道建设规划的颁布，城市总体规划也有必要进行修改和完善。国务院去年6月已经批准了我市土地利用总体规划，为《总体规划》编制提供了充分的依据。市国土和城乡规划局总规划师刘宏说，《总体规划》对原来的“2+5”组团进行了一定程度上的完善，形成了“1+2+5”新的组团式发展格局。
刘宏表示，我市未来将坚持以人为本，倡导生态文明、幸福生活，走文明、宜居、承载力和可持续发展能力强的新型城市化道路，提升城市核心竞争力、文化软实力、区域影响力和生态文明水平。
昨日起，《总体规划》已在佛山市国土规划局网站公示，并制作了展板在市城市规划展馆（惠景书城后）现场展示，为期一个月。市民可通过“佛山国土规划”官方微博、fsghbgs@sina.com和城市规划展馆提出建议，规划部门将在收集各方建议后进一步修正，并上报审批。
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强中心带发展 十字轴强“脊梁”
佛山市城市发展新一轮总规明确，“强中心、多组团”的网络型城市空间结构
核心提示：“一老三新”构筑中心城区，加快中心城区、大良-容桂和狮山两个副中心以及5个组团中心建设，形成“1+2+5”组团式发展格局；市域范围内划分出占总面积超一半的限建区和禁建区，保障城市生态环境；构建城市发展“十字主轴”；调低人口总规模预期……昨天公示的《佛山城市发展总体规划》明确，我市整个市域将形成“双环、四轴、三心、五组团、多个重点镇街”的“强中心、多组团”的网络型城市空间结构。市国土资源和城乡规划局总规划师刘宏对《总规》的细节进行了解读。
看点1：城市结构
“一老三新”，构筑市级主中心规划内容
1个市级主中心：即中心城区，加快发展总部经济、现代商贸、金融服务、商务与科技信息、现代物流、文化创意、旅游休闲等现代服务业，重点打造城市高端服务功能平台，加强历史文化保护和旧城更新，提升土地利用效益和城市环境品质。
2个市级副中心：大良-容桂副中心，重点建设顺德新城，进一步提升区域综合服务功能；狮山副中心，重点建设佛山国家高新区，打造产学研一体的高新技术产业中心，建设佛山市产业新城。
5个区级中心：指西南组团、高明组团、大沥组团、西樵组团、北滘－陈村组团，提升综合服务功能，带动周边镇（街）发展。
其他重点镇（街）：包括里水镇、乐平镇、杨和镇、九江镇、龙江镇、勒流街道等15个镇（街），是城乡统筹的重要载体，通过整合城乡资源，辐射带动周边村庄共同发展。
解读：确定了中心城区具体范围
刘宏表示，此次《总规》的变化就在于，对我市原来的“2+5”组团框架进行了梳理和再认识，在新总规提出的1+2+5模式中，1代表中心城区。2是指大良-容桂组团、狮山。
中心城区的概念得到了明确，而且明确了两个副中心。
“1 ”包括 “一老三新”
刘宏介绍，原来佛山的2+5组团中没有中心城区的概念，仅笼统提出“城区”概念。新总规依据《土地利用总体规划》，确定了面积为361.66平方公里的中心城区范围。
“我们通过很多因素分析，这一片区无论在人与人之间的还是地区之间的沟通，都是最紧密的。”刘宏表示，多年来，佛山一直缺一个有着足够凝聚力和辐射能力的“心”，市委市政府提出“强中心”战略就是希望能有一个空间来支撑佛山的中心城区，带动全市发展。
在《总规》中，佛山的中心城区实际上是由几个“心”组成的，它包括了佛山新城、千灯湖金融服务区、绿岛湖都市产业区和祖庙商业文化街区构成的“一老三新”。
按照《总规》，中心城区将划分为6大类20个功能片区，包括：祖庙—东华里、新城北2个商业服务片区，佛山新城、千灯湖、绿岛湖、三山新城、石湾创意产业5个生产性服务业片区以及佛一环东线都市型产业等5个先进制造业片区；以及佛一环东线、鄱阳奇槎、张槎、光明新城、佛一环西线、沙良河6个综合居住服务片区，枢纽新城交通枢纽片区，南部生态功能片区。
刘宏特别指出，这种划分并非完全按照行政规划来确定。他特别举了罗村的例子，“罗村是南海的镇街，不过我们认为为了保证整个中心城区的完整，对它进行市一级的规划控制管理是完全必要的。没有必要再将它单独区分。”
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“2”确定狮山副中心地位
在新的框架中，狮山是新加入成为“中心”的一个组团，刘宏表示，这主要是考虑在佛山高新区平台落户以及一汽大众等一大批大项目投产之后，狮山的发展潜力不可限量。“未来一二十年要确保佛山制造业地位，空间就靠狮山。狮山有能力成为未来城市发展空间的主体”。
刘宏认为，目前狮山的GDP规模已达500多亿元，未来一批大项目投产，产值过千亿指日可待，从经济实力和制造业发展前景来看，其它几个组团都无法与狮山相抗衡，其“副中心”地位毋容置疑。
“5”有拆分也有组合
新的组团框架中，“西江组团”被拆分为“高明组团”和“西樵组团”，陈村-北滘合并为一个组团；原来“九江-龙江”组团拆开后，经济总量较弱，因而不再列为组团。
刘宏强调，拆分西江组团并不意味着弱化它，而是为了激发起更强的发展积极性。而西樵作为南海西部战略的重要组成部分，支撑起“5”中的一个“1”也是可能的。
合并陈村-北滘组团，则是因为顺德实行片区发展的战略，陈村、北滘都是属于北片区，加之他们在地域空间上的联系，因此陈村-北滘作为“5”中的一个组团是可行的。
“X”等于15，释放镇街优势
在1+2+5之外，还有15个镇街未纳入任何一个组团。 刘宏表示，虽然佛山城市化水平非常高，但质量还不够好，最重要的原因是镇一级建设质量不高。
“镇街是城市和农村衔接的重要区域，因此决定保留15个镇，它们是可以算是组团之外的‘X’，作为上一级组团和农村地区的衔接区域。”因此刘宏也笑言，佛山现在的组团架构也可称为“1+2+5+X”。他强调，对于“1+2+5+X”的发展是平行的，可以结合规划的要求和各自的优势，实现“百花齐放”。
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纵横结合，形成城市发展十字主轴
看点2：城市主轴
规划内容
城市综合发展主轴线，指连接千灯湖金融服务中心、祖庙商业文化中心、佛山新城中心，以多种高端服务功能为主的城市综合发展主轴线；季华路—魁奇路发展轴线，是指沿季华路、魁奇路形成的城市商业商务CBD发展中心轴。
解读：主轴沿线地块以公共服务为主
刘宏介绍，十字轴线分纵轴和横轴，纵轴是以目前已经公布的城市中轴线为基础，穿过历史文化长廊，将佛山新城中心、祖庙商业文化中心、千灯湖金融中心三个心串在一起，是佛山的脊梁。而横轴则是由季华路、魁奇路延伸至广州南站的区域组成。刘宏表示，未来佛山将沿着这条轴线发展，“佛山就是由这个十字结构支撑，中心城区除这个十字之外没有其它选择。”在现场，他也展示了目前城区的公共设施分布图，可以明显地看到，城区的主要公共设施都集中地分布在这两条轴线两边。
刘宏介绍，十字轴线沿线地块均以公共服务为主体，未来佛山的公共服务会继续在十字轴线周边布局，其它地块则以居住为主，并兼有部分保留的产业用地。刘宏认为，“城市是可以混合的，吃喝拉撒都可以在一定区域内完成，没必要像过去一样将工业区和生活区规划的相距很远，既不方便又会给交通带来负担。”
周末，不少市民到文华公园游玩，生态环境保护已成为佛山发展中重要一环。(资料图片）/佛山日报记者崔景印 摄
增速趋缓，人口规模预期减少50万人
看点3：人口规模
规划内容
2020年，佛山市域常住人口910万人，城乡建设用地1155.69平方公里；中心城区常住人口220万人，城乡建设用地218.77平方公里，城市建设用地217.16平方公里。
解读：中心城区人均用地面积为98.71平方米
在旧版的城市总规中，预计到2020年我市的城市人口规模为960万人，而在新的《总规》中则下调为910万人。 刘宏解释，佛山市靠外延式的扩展，靠大量的流动人口来支撑城市发展的阶段已经过去，未来不可能再走这样的路，因此将人口预期规模调低。“未来是以相对高端的人才引进和本土的自然增长构成，增幅不会太大，所以把人口规模降了大概50万左右。”
中心城区的人口规模220万人，刘宏表示，这也是根据土地供应和未来趋势确定的。佛山中心城区面积有限，若挤入300~400万人口并不现实，因此需要纾解出去，“360多平方公里不可能全是建设用地，我们还要改善区域内居住人口的居住环境，要宜居就要有绿地，有水面。”据刘宏计算，按照新总规标准，中心城区人均用地面积为98.71平方米，属于比较适宜的水平。
刘宏特别对规划中的城乡建设用地和城市建设用地进行了解释。他说，城乡建设用地是包括了农村这一块和大型跨区域的基础设施建设用地，城市建设用地才是真实为未来900多万人服务的建设规模。城市建设用地是在城乡建设用地里面的最主要部分。
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保护生态，禁建区和限建区面积过半
看点4：市域生态环境
规划内容
佛山市域划定禁建区面积1039.84平方公里，占市域面积的27.4%，范围包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地、郊野公园、基本农田保护区、地表水源一级水源区等生态敏感地区。划定限建区面积1021.26平方公里，占市域面积的26.9%，范围包括一般农田、园地、地表水源二级保护区、蓄滞洪区等生态较敏感地区。划定适建区面积1736.62平方公里，占市域面积的45.7%，范围包括划定为城乡建设用地的范围及适宜城市发展优先选择的潜力地区。
解读：必须保住建设用地40%的红线
“我们对珠三角的城市要有信心，珠三角经过这么多年的发展，也意识到应该走转型升级的道路，生态环境的保护必须作重点考虑。”据刘宏介绍，新总规在市域范围内将依山傍水的区域划分出占总面积近一半的限建区、禁建区、适建区，以区别于建设用地，并在城市建设用地中保证绿化用地面积，“理论上城市建设用地比例超过40%就已不可持续，佛山目前建设用地比例已达35%左右，接近红线，已经很危险，生态文明建设必须提上日程。”
建立多层次综合保护体系
看点5：历史文化保护
规划内容
建立“市域特色风貌格局-历史城区-历史文化名镇名村-历史文化街区（历史地段）-文物保护单位-历史建筑-非物质文化遗产”的多层次综合保护体系，有效保护特色风貌和历史文化遗产资源。
解读：佛山城市魅力最值得骄傲
刘宏介绍，我市目前可划定19处历史文化街区，11处历史地段，新总规中对这些区域进行了明确，并明确要求要保护这些珍贵的历史文化遗留，而他也认为，这是佛山城市魅力最值得骄傲的地方。
刘宏表示，岭南新天地的成功更加坚定了佛山打造历史文化名城的信心，“今年一月份建设部和省政府共同对纲要进行审查期间，对岭南天地项目赞赏有加，即使是来自著名古城西安的有关部门领导，也对其充分肯定。”据悉，仁寿寺改造方案国际竞赛也即将于下月举行。
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佛山能辐射到粤西地区
看点6：城市性质
规划内容
先进制造业基地，国家历史文化名城，珠三角核心地区辐射粤西沿海、西江流域的商务、物流中心和交通枢纽。
解读：制造业是佛山基础，不能丢
“制造业是佛山的基础，不能丢。”刘宏表示，发展先进制造业是佛山未来数十年必须坚持的战略，因此这一点完全保留。在区域影响力方面，新总规进行了细化。刘宏认为，在广佛一体化的情况下佛山要想影响粤东甚至更大的区域并不现实，“但是我们影响粤西地区和西江流域，甚至通过西江流域带动西南地区还是可行的。”
需要避免交通和分工协作弊端
专家观点
广东省城乡规划设计院副院长温春阳认为，佛山本轮总规编制时有几个需要参考的背景，一是要适应佛山市大部制改革、简政放权下的行政管理体制，梳理规划编制的体系，二是需要考虑提高发展质量、转型升级，三是对于占比较高的外来就业人口，要统筹考虑他们的需求，四是要充分研究广佛同城、珠三角一体化，借力发展。
“佛山当前的发展状况，有组团城市的初步格局，采用组团式发展，对控制城市无序蔓延、改善环境、提高城市运作效率是很有必要的。”温春阳说，组团城市是国内外大城市、特大城市普遍采取的发展路径，比如伦敦，通过环城绿带控制主城、建设新城来构成大伦敦，国内的上海、天津采用的也是组团城市的发展模式。
温春阳表示，这些组团城市的形成原因有多方面，一是本身受自然环境的限制，比如香港、重庆，自然格局造就了组团格局。另外一种，目的是通过人工控制城市规模来减少城市病。“我们知道，城市的集聚在带来高效率的同时也会带来交通拥挤、环境恶化等一系列城市病，组团城市就是力图使每个城市组团的规模都控制在一个高效率而又城市病相对较少的范围，每个组团可以发展某种专业职能或者综合职能，组团间的绿化控制带作为休闲空间，共同构成一个城市整体。”
在温春阳看来，之前佛山提出“2+5”组团，市级层面重点不够突出，这次提出“1+2+5”发展格局，突出中心城区的地位，而对中心城区以外的“2+5”采取规划引导的模式，是与佛山的规划管理体制相适应的，这也是佛山市城市总体规划与广州、深圳等周边城市的区别。他认为，佛山建设组团城市当前最需要避免的弊端主要是交通和分工协作问题。“希望佛山进一步完善城市规划编制的层次及内容，以更好地落实城市总体规划的各项规划要求。”
新名词解释
广佛都市圈强核
《总规》专门设置一章对区域协调发展进行了描述，并分广东省、珠三角、广佛肇以及广佛四个层面进行了详细解释。其中特别提到，我市将会加快中心城区高端服务业的发展，与广州都会区共同构筑“广佛都市圈强核”。加强与广州8条城市轨道、6处交通枢纽的对接，实现“一都市圈”计划。
公共服务中心
在新总规中，提出了建设“区域（市）级—镇（街）级”二级公共中心体系的规划目标。据刘宏介绍，区域（市）级公共服务中心将布局在中心城区外加佛山西站区域，分别建立祖庙、佛山新城、千灯湖、绿岛湖、佛山西站5个综合服务中心。镇（街）级中心则包括三山、乐从、禅西、张槎4个综合服务中心。
重点产业集聚区
《总规》指出，我市将建设8个重点产业集聚区，包括：中心城区产业集聚区、大良—容桂产业集聚区、荷城—杨和产业集聚区、西南产业集聚区、狮山—乐平产业集聚区、北滘—陈村产业集聚区、大沥—里水产业集聚区、南海西部产业集聚区。
“环+放射”
加强佛山地铁与广州地铁轨道线的连接，实现广佛中心城区半可达。打造以“环+放射”为主骨架的佛山城市轨道线网，2020年规划建设城市轨道线路3条，远景增加至8条。组织新型交通主线16条，干线走廊采用有轨电车系统，外围采用公交支线在枢纽节点换乘。
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